主题: 加强县级政府利用外债管理的几点思考

【财政局债务管理股】

　　借用外债是利用外资的一个重要组成部份，而借用政府外债又在外债中起着举足轻重的作用。政府外债全称政府主权外债，是指由国务院授权机构代表国家举借的、以国家信用保证的外债，主要承借世界银行、亚洲开发银行等国际金融组织的贷款和外国政府的贷款。它要求由国家统一对外举借和偿还。随着我国外债规模的不断扩大,重视国家债务问题,从中吸取经验教训,加强外债管理,防范债务风险,克服管理体制的缺陷,使外债在国家建设中发挥最大价值尤显重要。
　　改革开放20多年来，县域经济得到了快速发展，但生产力还不发达，粗放型经济增长方式没有根本转变，自主创新能力不强，经济结构不够合理，资金短缺问题仍然困扰经济发展，特别是解决“三农”问题的任务还相当艰巨，经济社会发展与资源环境的矛盾日益突出，当前存在的诸多不合谐因素仍制约县域社会和经济的健康发展。积极有效的利用外国政府贷款，有助于推动解决上述矛盾和发展问题。为此，不断探索研究利用外债新路子，进一步完善外债管理机制，对构建和谐社会具有重要意义。本文探讨了我县当前政府外债管理体制中存在的问题并提出相应的改进措施。
　　一、县级政府利用外债的现状
　　1998年7月，国务院办公厅批准的财政部“三定”方案规定，将我国政府外债的管理职能统一到财政部，地方政府外债的管理职能也相应归口地方财政部门，贷款借入一般以国家财政作为最终担保，即政府举债。各级转贷部门在逐级转贷中，同样以当地财政作为担保。财政部门管理的外债都属于政府主权外债。
　　我县利用政府外债始于1994年，第一笔是利用世行贷款由农牧局负责农技中心及有关乡镇实施的农业支持项目，截止2007年11月除农业支持项目外，已利用世行贷款和外国政府贷款实施了其他3个项目，分别是卫生局负责防疫站实施的疾病预防项目（简称卫生七项目）、结核病控制项目(简称卫生十项目)和林业局负责有关乡镇实施的日元贷款植树造林项目。其中，前三个项目属世界银行贷款，也就是国际金融组织贷款，日元贷款植树造林项目属外国政府贷款。农支、卫七项目已1998年和2001年分别进入还款期，卫十、日元贷款植树造林项目目前正在实施中，也分别于2010年和2011年进入还款期，开始还款。
　　二、县级政府利用外债存在的主要问题
　　1、预期的经济效益不够理想。外债项目首先面临的是汇率的风险，由于外债以外币或特别提款权计算，加上国际市场汇率的变化，市场风险和汇率风险不可避免。例如：农支项目在实施时，美元对人民币的汇率为1：5.45，2006年11月美元对人民币的汇率约为1：8.0702，2007年同期美元对人民币的汇率则约为1：7.4143。这其中的汇率风险，理所当然地由债务方（各级财政部门）承担。同时，按照国际惯例操作，利用外国贷款从项目申报到资金到位，程序环节多，手续复杂，往往需要两年或更长的时间，在此期间，市场已经发生了较大变化，再加上项目建设过程中的一些不可预见因素，比如受政治影响大，有些项目建成后无法取得预期的经济效益。
　　2、项目贷款未能全额完成。外债项目一般贷款期限较长，利率低，财务管理要求严格，贷款采取提款报账支付制。有些实施单位在建设过程中，进度缓慢，致使贷款未能全部完成。如卫生七项目协议贷款45000个特别提款权，实际完成42778 个特别提款权（折合人民币约53.47万元），占贷款总额的 95%。
　　3、财务管理不够规范。外债项目一般由主管部门向财政部门直接承借承还，由其对下属单位实施情况进行监督管理；外债项目的贷款中既有资金又有物资，偿还期限长，加之项目组织实施单位人员更换，有些账务底子不清，从而导致还款责任人不够明确，出现重资金管理，轻物资管理和重贷轻还现象。
　　4、贷款不能按期偿还。具体实施项目建设的单位，由于多种原因，不能按期偿还贷款，但外债项目系政府举债，即使项目单位不能偿还，上级财政部门会通过预算进行扣款，而且是“扣你没商量”，这对捉襟见肘的县级财政更是雪上加霜。截至2007年11底，已进入还款期的农业支持项目、卫七疾病预防项目应还到期贷款本息累计223.62万元，仅2007年上级财政部门一次性扣款40万元，其款全部由县财政垫还。因此，加强贷款回收刻不容缓。
　　三、县级政府利用外债的几点建议
　　政府举债是筹措建设资金的重要渠道和手段，同时它又是一把双刃剑，用得好，它会促进县域经济发展，用得不好，它会成为沉重的包袱，因此，建立健全借得来、用得好、还得起的外债管理机制非常必要。
　　1、调整思路，以正确方向为指导。，财政部副部长李勇曾在全国国际金融组织合作工作会议上明确指出，新时期我国与国际金融组织合作应遵循的原则是：“抓住重点、加强管理、推进改革、促进发展。”县级政府利用外债要按照这一总体思路，充分发挥政府外债的积极作用。一是以发展的眼光充分认识合理高效利用外债对促进县域经济发展的巨大作用。二是结合我县实际，根据公共财政的要求，有慎重地选择申报外贷项目，使实施的项目能真正让人民群众受益。三是按照规划，督促将项目内容建设好，达到要求的标准，使项目创造更好的社会效益和经济效益，努力提高贷款的使用质量。
　　2、抢抓机遇，以不懈努力争项目。要本着“积极、合理、有效”的原则，处理好引进使用过外贷款“量”与“质”的关系，逐步“三个转变”，即从重贷款规模向重质和效益的转变；从重贷款向重贷款使用和偿还的转变；从中资金引进向资金与智力引进并重转变。抢抓建设社会主义新农村的大好机遇，积极有效利用外资，争取有利于农村经济发展、有利于农民利益的外债项目。
　　3、健全机制，以科学手段抓管理。一是财政部门要规范管理 ，按照“谁贷款，谁使用，谁偿还”的原则，严格贷款资金的审核、发放程序，保证放之有据，收之有方，监督有力，责任明确。二是项目实施部门要严格按照项目的财务管理办法，进行规范操作，真正发挥财务监督的作用。三是切实抓好贷款的回收工作。按照贷款协议的还贷责任，对项目单位进行定期催收，增强项目单位的还贷意识；对不能按期偿还的单位要促其制定还贷计划和措施；对多年拖欠但有偿还能力的单位，按照《协议》实施预算扣款；没有财政拨款的要实行依法收贷，以保证外债如期回收，预防财政风险。四是建立还贷准备金制度，有效地防范财政风险。外贷一般由财政统借统还，若不能按期偿还，上级财政将实施预算扣款，并加收一定比例的滞纳金，所以，建立还贷准备金，以降低财政风险，极为必要。
　　4、主动沟通，以争取理解求支持。国际金融组织的贷款和外国政府的贷款的回收难，这是县级政府外债存在的普遍问题，为此，大力宣传贷款回收的必要性、严峻性，一方面取得社会各界及借款单位的理解，着力营造贷款回收氛围，提高项目单位还款的自觉性和主动性，防止各种矛盾向财政部门集结，另一方面是积极向省市反映项目实际情况和还贷困难，建议省市建立关于外债的转移支付制度。